Élargissement imminent du RPC/RRQ ou solution ciblée de RPAC/RVER?

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1 nov 2013

Étant donné que nous sommes témoins depuis quelques mois de plusieurs activités axées sur une réforme de notre système de revenu de retraite, nous pourrions être sur le point d’assister à un événement majeur.

Les gouvernements doivent examiner soigneusement les conséquences d’un possible élargissement du RPC/RRQ, mais ils devraient peut-être également envisager des solutions plus simples.

Revoyons d’abord les activités importantes qui se sont déroulées dernièrement :

  • en juillet : les premiers ministres de toutes les provinces ont poursuivi leurs discussions visant à améliorer nos systèmes de retraite privé et public;
  • en août et septembre : la Commission des finances publiques du Québec a tenu une consultation sur les grandes recommandations du rapport D’Amours déposé le printemps dernier, y compris sur le programme public novateur désigné sous le nom de « rente de longévité », puis une autre consultation sur les règles proposées pour les régimes volontaires d’épargne-retraite (RVER), qui se comparent aux régimes de pension agréés collectifs (RPAC) présentés dans le reste du Canada;
  • en septembre : le ministre des Finances de l’Île-du-Prince-Édouard a présenté les détails d’une nouvelle proposition d’élargissement du RPC;
  • en octobre : la première ministre de l’Ontario a rencontré d’autres premiers ministres provinciaux afin de promouvoir l’élargissement du RPC et a déclaré qu’à défaut d’une entente, elle envisagerait une solution propre à l’Ontario;
  • le 1er novembre : les ministres des Finances des provinces et des territoires canadiens se sont réunis à Toronto afin de discuter de l’élargissement du RPC et ont publié une déclaration précisant les quatre objectifs qui devraient orienter les futures discussions et que tout élargissement devrait satisfaire, à savoir :
  1. être responsable et entièrement capitalisé et mettre l’accent sur les travailleurs d’aujourd’hui;
  2. atténuer les effets à court terme sur les entreprises, les familles et l’économie;
  3. améliorer le revenu de retraite futur des personnes à revenu moyen;
  4. protéger les bas salariés.

Le premier objectif a pour but d’éviter un autre transfert de richesse entre générations et de faire en sorte que tout élargissement soit de nature prospective. Il ne procurerait pas d’avantages aux bébés-boumeurs et certains d’entre eux devraient travailler un peu plus longtemps que prévu.

Le deuxième objectif découle de la mise en garde présentée par les groupes d’affaires affirmant que toute hausse rapide et significative des cotisations sociales nuirait à la faible reprise économique actuelle. Ces répercussions pourraient être contrées par une réduction simultanée d’autres charges sociales. Quoi qu’il en soit, il faut bien convenir que toute mesure visant à corriger une carence en matière d’épargne devra imposer l’obligation d’épargner des sommes additionnelles qui, même si elles réduisent la consommation immédiate, produiront des capitaux à investir dans l’économie et favoriseront la consommation future.

Le troisième objectif tient compte du fait que les salariés à revenu moyen ne sont pas très bien protégés par le système public actuel et que la majorité d’entre eux ne participent même pas à un régime de retraite privé. Bref, cette situation constitue le principal problème de notre système de revenu de retraite actuel.

Le quatrième objectif aborde la situation des travailleurs à faible revenu, qui sont déjà très bien protégés par le système actuel, mais qui perdraient la moitié des prestations additionnelles s’ils recevaient le Supplément de revenu garanti (SRG), compte tenu du taux de récupération du SRG de 50 %.

Il est intéressant de noter qu’au Québec, divers intervenants ont exprimé leurs préoccupations à tous ces niveaux au cours des récentes audiences publiques sur le rapport D’Amours, et ont aussi proposé que la nouvelle rente de longévité soit mise en œuvre seulement de façon coordonnée avec l’éventuel élargissement du régime public envisagé dans le reste du Canada.

Proposition de l’Île-du-Prince-Édouard pour l’élargissement du RPC

Il est intéressant de remarquer que la proposition relative à l’élargissement du RPC qu’a récemment présentée le ministre des Finances de l’Île-du-Prince-Édouard semble satisfaire ces quatre objectifs, comme le montre la description suivante.

  1. Être entièrement capitalisé : des cotisations additionnelles de 3,1 % des gains ouvrant droit à pension (payées à parts égales par l’employé et l’employeur, à raison de 1,55 % chacun) financeraient des prestations supplémentaires de 15 % de ces gains, seulement pour les années de service suivant la mise en œuvre de l’élargissement. Bien que nous n’ayons pas vu les calculs utilisés pour déterminer que cette hausse de 3,1 % est suffisante pour financer une augmentation des prestations de 15 %, nous savons bien que le taux actuel de 9,9 % du RPC finance non seulement le coût des crédits de rentes de 25 %, mais également une partie des avantages accordés aux générations précédentes. Donc, le taux proposé de 3,1 % semble vraisemblable en vue de financer les nouvelles prestations.
  2. Effets à court terme atténués : la mise en œuvre serait retardée d’environ deux ans puis appliquée graduellement sur environ trois ans. Le taux de cotisation ne changerait donc pas immédiatement et n’augmenterait que d’environ 0,5 % par année pour chaque partie, ce qui ne représenterait qu’une fraction des augmentations salariales annuelles prévues.
  3. Améliorer le revenu de retraite des personnes à revenu moyen : les nouvelles prestations et le nouveau taux de cotisation ne s’appliqueraient qu’à la tranche de gains située entre 25 000 $ et 100 000 $ approximativement (le plafond actuel du RPC est de 51 100 $).
  4. Protéger les bas salariés : en excluant la première tranche de 25 000 $ de gains de l’application du nouveau taux de cotisations et des nouvelles prestations, on réduirait de beaucoup les répercussions éventuelles sur les prestations du SRG. Sans compter que cette exclusion partielle réduirait l’incidence de la nouvelle cotisation, car elle ne s’appliquerait que sur une partie des gains totaux. Ainsi, un salarié gagnant 50 000 $ par année ne paierait la nouvelle cotisation que sur la moitié de ses gains totaux. L’augmentation annuelle de 0,5 % ne représenterait donc que 0,25 % du total de ses gains (qui serait de plus diluée par l’impôt à payer en moins).

Nous pouvons résumer les résultats de la manière suivante, selon différents niveaux de salaire.

Ces tableaux nous indiquent que, dans le cas des personnes à revenu élevé, l’élargissement entraînerait une augmentation des cotisations d’environ 50 %, et des prestations de presque 90 %, alors que les personnes à revenu moyen verraient leurs cotisations augmenter de 20 à 30 %, et leurs prestations de 30 à 60 %. Une telle mesure réussirait assurément à accroître leur sécurité financière à la retraite, mais uniquement après une période de mise en place progressive étalée sur environ 40 ans, et ce, afin de respecter l’objectif de pleine capitalisation.

Autres aspects significatifs à prendre en compte relativement aux objectifs fixés

Alors que les premiers ministres et les ministres des Finances envisagent sérieusement cette proposition, il serait souhaitable qu’ils tiennent également compte des points suivants en ce qui a trait aux objectifs fixés :

Relativement à l’objectif de protéger les personnes à faible revenu

Bien qu’il soit vrai que des cotisations additionnelles auraient comme résultat de réduire leurs prestations du SRG d’environ 50 % (ce qui signifie qu’ils récupéreraient les cotisations qu’ils ont versées, mais pas celles de leur employeur), il en est déjà de même pour leurs cotisations actuelles au RPC/RRQ. Une différence est que l’élargissement proposé du RPC coûterait moins cher que le RPC actuel, qui inclut le coût des transferts intergénérationnels du passé.

D’un côté, les gouvernements désirent-ils maintenir leurs cotisations « non profitables » actuelles et se contenter de ne pas aggraver le problème avec un élargissement du RPC, ou préfèrent-ils tenter de corriger une situation qui est déjà peu attrayante? D’un autre côté, les gouvernements veulent-ils que les personnes à faible revenu continuent de miser, pour leur sécurité future, sur des prestations financées uniquement à même les recettes fiscales générales payées par les futurs contribuables?

Si les gouvernements désirent corriger ce problème, ils pourraient exonérer une première tranche de gains, par exemple 15 000 $ ou 25 000 $, en appliquant cette exemption non seulement aux cotisations (comme c’est le cas maintenant avec l’exemption de base de 3 500 $), mais également aux prestations. Toutefois, cette approche aurait de fortes conséquences sur le taux de cotisation requis pour maintenir le niveau actuel de capitalisation du RPC et aussi sur les coûts futurs du programme de SRG. Les gouvernements pourraient aussi pencher vers un compromis en associant une formule de récupération moins punitive aux prestations du RPC (peut-être jusqu’à un certain niveau, comme la moitié de la prestation maximale) ou en accordant à l’élargissement du RPC un statut comparable à celui du compte d’épargne libre d’impôt, qui n’est pas pris en compte dans les calculs aux fins du SRG.

Relativement à l’objectif d’améliorer la rente des personnes à revenu moyen

En fonction du niveau de revenu qui peut être considéré comme un revenu moyen où le manque d’épargne actuel est le plus critique, est-il vraiment approprié d’étendre l’élargissement du RPC graduellement jusqu’à des gains atteignant 100 000 $, ou serait-il préférable de le concentrer davantage dans la fourchette de gains inférieure à 75 000 $? Certains intervenants préféreraient que les régimes publics ciblent davantage les personnes qui ont le plus besoin d’aide, puisque les autres sont plus en mesure de prendre en main leurs propres affaires.

Par exemple, plutôt que d’appliquer un taux de cotisation de 3,1 % et un taux de prestation de 15 % sur des gains compris entre 25 000 $ et 100 000 $, il serait possible d’augmenter le taux de cotisation à 5 % et le taux de prestation à 25 % sur des gains compris entre 25 000 $ et 75 000 $, ce qui aurait l’avantage de produire de bien meilleurs résultats pour les personnes à revenu moyen tout en offrant des résultats comparables pour les personnes à revenu élevé. Nous pouvons résumer de la manière suivante les résultats d’une telle alternative, selon différents niveaux de salaire.

Relativement à l’objectif de modérer les effets à court terme sur l’économie

Même s’il faut accorder une attention particulière aux conséquences à court terme, il serait également sage de tenir compte des répercussions à moyen et à long terme. Le système actuel a été structuré autour de trois sources de revenus de retraite (appelés les « trois piliers ») et il laisse une grande place aux régimes privés, comprenant les régimes d’employeur et les régimes personnels. Le cœur du problème actuel réside dans le très faible pourcentage d’employés du secteur privé qui participent à un régime privé. Tout élargissement des régimes publics aura comme conséquence d’inciter les travailleurs qui participent déjà à un régime privé (ou leur employeur) à réduire leurs cotisations à leur régime privé. Cette situation pourrait causer une vaste migration des placements des régimes privés vers les régimes publics.

Ainsi, il a été évalué que la mise en œuvre de la rente de longévité proposée par le Québec engendrerait des cotisations annuelles d’environ quatre milliards de dollars, puis que ce montant serait contrebalancé par des réductions (ou migration) d’environ deux milliards de dollars dans les régimes privés. On pourrait en déduire que l’élargissement du RPC aurait comme effet approximatif de tripler ces montants pour le reste du Canada. Une telle migration réduirait l’incidence nette de la mesure sur l’économie à court terme, mais exigerait certains rajustements de la part des régimes privés. L’incidence serait assez simple à prévoir dans le cas d’un régime à cotisations déterminées (CD). En prenant l’exemple d’une personne qui verse habituellement 5 % de son salaire dans son régime CD et qui doit dorénavant cotiser 3 % dans un nouveau régime, elle pourrait facilement réduire sa cotisation habituelle à 2 %. Mais dans le cas des régimes à prestations déterminées (PD), il n’est pas aussi facile de déterminer la manière de contrebalancer adéquatement, particulièrement si l’élargissement du régime public est étalé sur trois ans. Par conséquent, le rajustement des régimes privés pourrait nécessiter des efforts importants et entraîner des frais administratifs.

Si nous regardons à long terme, nous constatons que la migration des cotisations fera passer d’énormes sommes des institutions financières à des organismes publics, ce qui présente certains avantages, mais également certains inconvénients, que les gouvernements devraient dès maintenant étudier attentivement.

Une approche différente : solution ciblée de RPAC/RVER

Bien que toute alternative pouvant être envisagée soit assortie de certains avantages et inconvénients, il peut être utile de garder à l’esprit la nature du problème à résoudre et de tenter d’élaborer une solution qui s’attaque au problème lui-même dans la plus grande mesure possible, tout en minimisant les effets indirects là où il n’y a pas de problème.

Ainsi, il serait possible d’envisager une mesure qui ciblerait les travailleurs qui ne participent à aucun régime privé, afin que le nouveau régime public agisse en simple complément aux régimes actuels, au lieu de les remplacer.

Au cours des dernières années, les ministres des Finances ont étudié en parallèle des avenues pour renforcer la participation aux régimes privés en élaborant de nouvelles règles comme celles des Régimes de pension agréés collectifs (RPAC) au Canada et des Régimes volontaires d’épargne-retraite (RVER) au Québec. Même si ces nouveaux régimes pourraient effectivement aider les travailleurs qui ne participent à aucun régime privé, dans les cas où leur employeur (ou eux-mêmes) s’en prévaut, il est difficile d’imaginer que ces nouveaux régimes auront un effet d’envergure si leurs règles rendent leur application complètement facultative. Voilà qui semblerait expliquer pourquoi les ministres des Finances cherchent à aller au-delà de cette initiative RPAC/RVER.

Or, les ministres des Finances pourraient maintenant revoir leur stratégie visant à élargir le régime public afin de l’harmoniser à leur projet de RPAC/RVER. Voici une brève description d’une solution ciblée qui pourrait être fondée sur un régime public de type RPAC/RVER :

  • En se basant sur la déclaration de revenus des contribuables, déterminer s’ils ont accumulé un certain niveau cible d’épargne minimale en vue de leur retraite au cours de la dernière année; si ce n’est pas le cas, alors ils devraient cotiser à un régime de retraite public.
  • Cette détermination pourrait se fonder sur la déduction demandée pour un REER ou sur le facteur d’équivalence (qui est déclaré en raison de la participation au régime de l’employeur, y compris à uns RPAC ou RVER). Si une telle méthode était adoptée, il y aurait peut-être lieu de s’assurer que l’épargne-retraite versée sert réellement à produire un revenu de retraite en renforçant au besoin les règles actuelles en matière d’immobilisation des fonds.
  • Par exemple, si on envisage d’ajouter une cotisation de 3 % des gains sur les revenus compris entre 25 000 $ et 100 000 $, la personne qui gagne 75 000 $ devrait cotiser (avec son employeur) un montant de 1 500 $ en épargne-retraite (en plus de la cotisation actuelle au RPC). En présentant sa déclaration de revenus, ce contribuable, s’il a cotisé au moins 1 500 $ à son REER ou selon son facteur d’équivalence, ne serait pas tenu de verser une cotisation supplémentaire; par contre, s’il déclarait un montant moindre, il devrait alors verser une cotisation supplémentaire par l’entremise de la perception fiscale, afin de satisfaire les règles d’épargne-retraite du nouveau régime de retraite public. Afin d’éviter d’avoir à débourser immédiatement une somme significative, un tel manque d’épargne pourrait être étalé sur l’année suivante.
  • Pour créer un lien entre cette méthode et le nouveau RPAC ou RVER, les gouvernements pourraient structurer leur nouveau régime de retraite public comme un RPAC ou RVER à cette fin, ou même choisir certains RPAC ou RVER mis sur pied par des institutions financières et les offrir, dans la déclaration de revenus, aux contribuables qui n’ont pas cotisé suffisamment à leur REER ou au régime de leur employeur.
  • Il est même possible d’envisager la mise en œuvre de plusieurs RPAC ou RVER provinciaux (il en existe déjà un en Saskatchewan). Cette mesure aiderait certainement les RPAC et RVER à atteindre plus rapidement les économies d’échelle nécessaires pour maintenir les frais d’administration très bas, ce qui est un des objectifs principaux des RPAC et RVER.

Même s’il y a de nombreux autres détails à analyser avant d’adopter une telle approche, cette solution ciblée de RPAC/RVER public pourrait comporter de nombreux avantages.

À l’heure où les politiciens se préparent à prendre d’importantes décisions sur un éventuel élargissement du RPC/RRQ, espérons qu’ils tiendront compte des réflexions et des solutions formulées ci-dessus.


Nouvelles et opinions - Novembre 2013 (PDF)